高校双轨监察的实践检视及完善路径

（一）高校双轨监察的历史演变

从20世纪80年代末开始，我国高校就陆续建立了监察机构，至今已有30余年的历史。高校监察制度从最初的“单轨监察”逐步演变为“双轨监察”，期间经历了探索、发展、深化改革这三个阶段。

第一个阶段是探索阶段，1988年4月，各地高校在国家教委的指导下设立了监察机构，负责校内的行政监察工作。1990年12月，国务院颁布《中华人民共和国行政监察条例》，1992年2月国家教委印发了《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》，这为高校监察工作的开展提供了法律依据，许多高校结合实际情况设立了专门的监察机构。第二个阶段是发展阶段，1993年1月，随着中央纪律检查委员会与监察部实行合署办公，顺应变革趋势，各地高校也开始统筹纪检监察工作，实行纪委监委合署办公。2008年，中央纪委、教育部、监察部联合印发了《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》，明确指出高校纪委是高校内负责纪检监察工作的专门机关，接受上级纪委和同级党委的双重领导。至此，我国高校形成了纪委、监委合署办公的工作格局。第三个阶段是深化改革阶段，随着国家启动并推进监察改革，高校纪检监察体制改革也同步开展。2018年颁布的《监察法》明确把“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”列入监察对象，由此高校被纳入了监察全覆盖的范围。同年中共中央办公厅印发《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，明确了高校纪检监察工作以派驻为主的改革方向。自此，各地高校陆续开启了派驻改革试点，纪检监察组或监察专员被派驻至各所高校，高校监察从原来内设监察机构的单轨监察模式逐步转变为“内部监察+派驻监察”并行的双轨监察模式。

在上述探索与发展阶段，高校实行的是仅依靠高校内部纪检监察机构开展监察工作的单轨监察模式，这种监察模式具有“同体监察”的弊端，具体表现为监察工作人员与监察对象同处一校，监察工作人员的人事任免及薪酬待遇受到高校同级党委的干预与制约，这导致监察工作人员在开展监察工作时往往束手束脚，不敢监督、不愿监督的现象长期存在，高校监察工作的实际效果不佳。在此背景之下，高校引入派驻监察，高校监察进入深化改革阶段，从单轨监察转变为双轨监察。内部监察与派驻监察的结合既可以发挥监察工作人员近距离接触监察对象的优势，也可以增强高校监察的独立性与权威性，在一定程度上克服“同体监察”的弊端，并发挥“异体监察”的优势，促进高校监察工作实效的提升。

（二）高校双轨监察的实践现状

目前，我国高校在纪检监察体制改革中形成了两种不同的双轨监察模式。第一种是“高校纪委+监察专员办”模式。在该模式之下，高校保留了内设纪委和监察处的设置，上级纪委监委会同组织部联合考察后将原任高校纪委书记任命为“监委驻某某大学监察专员”，并在高校内部设立专门的监察专员办公室，与高校纪委实行合署办公，开展高校监察工作。第二种是“高校纪委+派驻纪检监察组”模式。在此种模式之下，上级纪委监委向各高校派驻纪检监察组，各高校在保留内设纪委的同时，撤销内部监察部门，派驻纪检监察组与驻在高校纪委实行合署办公，开展高校监察工作。

实践证明，通过高校纪检监察体制改革，实施双轨监察高校的监察效能得到了一定程度的改善。比如，四川省自2018年9月实施高校派驻改革以来，短短一年半的时间，该省28所省属本科高校平均立案4.25件，仅剩1所省属本科高校“零立案”，而自党的十八大至派驻改革之前6年多的时间里，该省半数以上省属本科高校立案数不足4件，这种对比充分彰显了高校双轨监察工作的成效。但也有许多高校在实施双轨监察之后，其内部的贪腐案件依然频发，如中国传媒大学原副校长蔡祥因涉嫌贪污犯罪被双开、中国政法大学原副校长于志刚因涉嫌受贿犯罪被双开、北京航空大学原副校长张广因涉嫌贪污及受贿犯罪被双开等。通过梳理与统计中央纪委国家监委网站自2022年初至2024年上半年所通报的案例，就有28名高校领导干部受到了纪委监委的审查调查及处分，由此可见，高校双轨监察虽较以往的单轨监察取得了一定成效，但也依然存在诸多不足。因此，厘清高校双轨监察的工作机制，分析其所面临的现存问题，并针对性地提出优化路径，显得适时且至关重要。

目前，前文所述的两种双轨监察模式已在全国大部分高校内铺开，以纪法衔接为依据，通过组织机构的合署办公和双重领导、人员构成的上级任命和提级赋权、监察范围的全面覆盖以及监察权限的有效运用等方式，高校实现了从同体监察向异体监察的转变。在双轨监察模式之下，高校监察效能的确得到了有效提升，但频发的高校腐败案件表明高校双轨监察工作依然面临着以下现存问题亟待解决。

（一）监察主体及对象的立法规定不完善

习近平总书记反复强调，凡属重大改革都要于法有据，但是对于高校纪检监察体制改革，目前在监察主体和监察对象方面还存在着立法规定不完善的问题。

首先，高校双轨监察的机构设置缺乏统一规范。一方面，对于高校内部监察机构而言，其设立依据源于1990年《中华人民共和国行政监察条例》和1992年《关于国家教委直属高校监察工作若干问题的意见》的规定。但2012年教育部已废止了《关于国家教委直属高等学校监察工作若干意见》，1997年《行政监察法》中也删除了1990年《行政监察条例》中有关高校内部监察部门设立依据的条款，而且没有对高等学校设立监察部门做出匹配的更新规定。这导致目前各高校内部所设立的监察部门缺乏相应的法律依据。另一方面，对于高校外部派驻纪检监察机构而言，其设立依据是《监察法》第12条。该条规定：“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、中国人民政治协商会议委员会机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业、事业单位等派驻或者派出监察机构、监察专员。”但该派驻条款中并未直接列举高校，因此，向高校派驻监察机构或者监察专员的直接法律依据也存在缺位。此外，需要注意的是，高校监察机构还存在名称不统一的问题。据统计，地方各类高校对监察机构的称呼多达十余种，如：纪委办公室、纪委综合室、纪检监察部、纪检监察处、监察室（处）、纪委监察审计处等，这导致无法从名称上合理区分高校派驻监察机构、高校内部监察机构以及高校其他职能部门。此外，部分高校在纪检监察部门内部还下设了具体科室，如综合科、监督检查科、审查调查科等，但是不同高校设置科室的方式有所差别，科室的种类、名称、数量以及具体工作分配都缺乏统一的标准。高校监察机构这种名称及分类上的混乱不仅不利于统一管理，还会削弱纪检监察机关的权威性和纪检监察工作的严肃性。

其次，高校监察对象的范围缺乏具体规定。一方面，高校内部监察机构的监察对象缺乏具体的法律规定。根据《关于国家教委直属高等学校监察工作若干问题的意见》的相关规定，高校内部监察机构的监察对象是学校行政机关各职能部门的行政工作人员及学校任命的其他人员。但是该意见早在2012年就已经被废止，且后续并未出台相应的法律法规对高校内部监察机构的监察对象重新做出专门的规定。随着高校监察体制改革的推进，高校监察格局发生变化，在此情形之下依然将已经废止的意见作为高校内部监察机构开展监察工作的依据是缺乏合理性与合法性的。另一方面，高校外部监察机构的监察对象同样缺乏具体的法律规定，导致实践中认定高校监察对象的范围尚无准确依据可循。根据《监察法》第15条的规定，高校派驻监察机构的监察对象是高校中从事管理的人员，《监察法实施条例》则将高校中从事管理的人员进一步解释为“从事组织、领导、管理、监督等工作的人员”，但并未对这些人员进行详细的列举与说明。由于缺乏明确的法律规定，学界针对高校监察对象的划分标准形成了不同的学说，其中较具代表性的有“公权力行为说”、“行为、身份折中说”、“多要素新公权力说”以及“多维体系认定说”。除此之外，高校中的教学科研人员、教辅和后勤工作人员以及未担任行政职务的普通教师是否应当纳入高校外部监察的范围也还存在争议。综上所述，对于高校内外部监察对象的范围，目前均缺乏法律法规的详细列举或规定，这会导致高校监察工作开展过程中会面临监察对象识别把握不准的问题，进而在一定程度上影响高校监察工作的公信力。

（二）外部监察机构挤压内部监察机构的职能空间

高校双轨监察效能的充分发挥需要内部外部监察机构各司其职并且良性互动，但目前存在着外部监察机构挤占内部监察机构职能空间的问题。具体表现为以下两个方面。

其一，高校内部监察机构的职能被边缘化。就当前高校监察体制改革现状来看，部分高校派驻纪检监察机构的引入会取消内部监察部门的设置，比如新疆和天津。其中新疆部分高校撤销内部监察部门的设置，保留校纪委，实行校纪委和派驻纪检监察机构合署办公；天津部分高校则同时撤销高校内部监察部门和纪委，由派驻纪检监察组代表市纪委监委履行专责监督职能。某些高校虽未撤销内部监察部门的设置，但在实践中形成了高校内部监察部门、高校纪委与高校派驻纪检监察机构三者合署办公的局面，这会一定程度上削弱内部监察机构的监察效能。原因在于，在高校监察体制改革背景之下，高校内部监察机构与高校外部派驻监察机构在廉政监察职能方面存在着交叉与重叠，因此这部分的监察工作往往会被高校派驻纪检监察机构所包揽。高校内外部监察机构虽然形式上是合署办公，但在开展监察工作时会更多依靠高校派驻纪检监察机构的外部监察力量，再加上上级纪委监委派驻为其带来的独立性和权威性，使得高校外部派驻监察机构在高校监察工作中占据主导和支配地位，而高校内部监察机构则极易被忽视，处于依附和从属地位，高校内部监察机构的监察职能往往被边缘化，无法发挥其应有的监察效果。

其二，高校外部监察机构的职能有越位倾向。我国传统上对高校公职人员采取的是单轨惩戒制，即任免机关是唯一能够对高校违法工作人员做出处分的有权主体。随着高校监察体制改革的逐步推进，由省级纪委监委派驻的纪检监察机构进入高校监察领域，承担对高校公职人员的监督责任，并且可以按照管理权限给予违法的公职人员以政务处分。据此，对高校公职人员的处分机制由传统的单轨惩戒制转变为“处分+政务处分”的双轨惩戒制。在此机制下，当一个案件同时涉及学术不端行为和学术腐败行为时，高校监察对象可能会受到外部政务处分和内部学术处分及政纪处分的双重惩戒。理论上高校纪检监察派驻机构只有权调查涉嫌高校腐败行为的案件，但由于目前学术不端行为与学术腐败行为之间尚缺乏明确的界限与划分标准，高校纪检监察派驻机构在调查学术不端与学术腐败的互涉案件时，存在对学术不端行为进行调查取证的空间，从而使高校外部监察职能产生越位的可能。这会在一定程度上干扰高校的学术研究活动和教学活动，使高校双轨监察格局在“提升监察效能”与“保障学术自由”之间产生价值冲突。

（三）监察合力和联动办案机制未有效构建

科学有效监察格局的形成不能单纯依靠某一种监察机构的力量，而是需要内外部监察机构共同发力汇聚形成监察合力，但目前高校普遍面临着监察合力和联动办案机制未有效构建的问题。

首先，高校内外部监察合力未能汇聚。对于高校而言，内部监察属于“同体监察”，高校内部监察机构在开展监察工作时具有兼顾保证学术自由、维护学术自律和防止学术腐败的优势，但受“熟人社会”的影响，监察工作的开展存在动力不足、掣肘因素过多的劣势；而派驻监察属于“异体监察”，“派”的权威与“驻”的优势可以使高校监察有效克服同体监察的弊端。若能汇聚上述二者的监察合力，实现高校内部监察与外部监察相互配合，定会极大提升高校监察实效，但是目前各部门的监察力量还处于“单打独斗”的状态，没有形成互相协作、共同发力的监察格局。随着大数据时代的到来，高校腐败案件有渐趋隐匿化的倾向，相关问题线索的查处与发现更加困难，但是目前各部门工作人员对在监察工作中发现的问题线索缺乏详细的信息共享机制与线索对接方案。实践中，高校内外部监察机构对各自收集的监察对象涉嫌违纪违法的相关信息资料与问题线索缺乏及时的沟通与交流，导致高校在监察工作中重复投入人力和财力，进行相同或类似的调查工作，造成办案人力及资源的浪费。因此为打破信息壁垒，有效整合高校监察资源，亟需高校派驻纪检监察机构与内设监察机构建立具体的工作联系与对接机制，发挥监察合力的作用。

其次，高校的联动办案机制尚不成熟。在高校实行监察体制改革之后，监察对象的数量呈急剧增加之势，而转隶人员数量严重不足，再加上高校贪腐案件渐趋隐秘和复杂，高校纪检监察机构在查办案件时面临着人员力量受限、办案经验不足、办案保障欠缺等问题，这些因素导致实践中高校纪检监察机构在独立查办涉嫌职务违法和职务犯罪的案件时往往会比较困难，因此需要借助外部其他机构的力量进行联动办案。基于此，许多高校开启了“室地校”联动办案机制，即由派出机关监督检查室、高校所在地纪委监委以及高校派驻纪检监察机构三者进行联合办案。但是该机制目前尚不成熟，在实践中存在着诸多问题亟待解决。首先，“室地校”联合办案机制的启动标准不明确，部分高校基于联合办案机制的高效优势，在不区分具体情况的前提下大比例采用联合办案方式，造成办案资源的浪费。其次，问题线索的移交存在衔接不畅的问题。有极少数高校在未对线索进行初核的情况下随将其交由地方纪委监委审查调查，而对于高校派移交的案件线索，部分地方纪委监委也存在未及时处理，造成案件堆积的情况。最后，联合办案人才培养机制不健全。一方面，高校派驻纪检组工作人员的日常工作主要是监督执纪问责，对于比较严重的职务犯罪案件缺乏办案经验；另一方面，地方纪委监委工作人员由于远离高校监察对象且不熟悉高校内部环境，实践中开展审查调查工作的难度较大，业务能力和专业水平有待提升。

教育是国之大计，高校是立德树人的重要场域，而立德树人必“身正为范”，高等教育的重要地位决定了高校监察工作的特殊重要性。因此，针对目前高校双轨监察工作实践中所面临的一系列问题，提出具有针对性的解决措施，对于推进高校双轨监察模式的纵深发展，营造良好的政治生态与教育环境，具有重要的理论意义和现实价值。

（一）健全监察主体及对象的相关立法规定

高校监察机构是承担高校监察工作的主体，合理与规范的机构设置以及准确的监察对象有助于高校监察工作的顺利推进，这需要健全监察主体及对象的相关立法规定。

首先，要统一高校监察机构及其名称设置。具体可从以下两方面入手：一是为高校监察机构的设立提供明确的法律依据。对于高校外部派驻监察机构可由人大常委会对《监察法》中关于监察派驻的相关条文进行解释，补强高校作为公办教育单位可以由各级监察委员会向其派驻或派出监察机构的依据，还可以通过党内法规解释或党内修法的方式在党内规章制度中明确将高校纳入派驻对象范围。而对于高校内部监察部门缺乏设立依据的情况，可以通过高校章程加以弥补。《中华人民共和国高等教育法》在第28条、37条中明确规定，高等学校可以自行设立内部管理体制和组织机构，因此各高校可在其内部章程中对监察部门及其职能设置予以明确规定。二是以法律形式统一高校监察机构的名称。具体而言，可在相应的法律文件中明确规定将高校派驻监察机构统一命名为“xx省纪委监委驻xx大学纪检监察组”或“xx省监委驻xx大学监察专员办公室”，将高校内部监察部门统一命名为“xx大学监察室（处），对高校其他职能部门则根据其具体职能设置统一名称，如对高校负责审计的职能部门可以称之为“xx大学审计处”。如此既保证了高校监察机构在名称上的一致性，也有助于对高校内部监察部门、高校派驻监察机构及其他职能部门在名称上进行合理区分。对于纪检监察部门内设科室的设置也应加强统一规范，根据其具体的工作内容划分为监督检查、调查、案件审理、案件监督管理这几个科室，形成不同科室之间相互协调、相互制约、互不干预的机制。前述名称与机构设置能够使高校各个监察部门之间相互独立、相互区别，增强其开展监察工作的独立性和权威性。

其次，要明确监察对象的具体范围。对于高校内设监察机构的监察对象是不存在争议的，只是在2012年《行政监察法》废止后缺乏相关文件对内部监察对象进行具体规定，因此对于高校内设监察机构监察对象的具体范围可以在各高校章程中加以详细列举与规定。而对于存在争议的高校外部监察机构的监察对象，宜采取“动静结合”的立法方式来确定其具体范围。结合高校中领导、组织、管理、监督等公务活动的具体内容，可以将高校管理人员具体划分为以下四类：一是学校党政负责人；二是学校内设职能部门负责人、以学校名义正式任命的二级单位党政负责人；三是在人事安排、考试招生、国有资产管理、科研项目管理等涉及国家公权力行使和国有资产使用的部门中从事组织、管理等工作的职员；四是在高校中从事监察和审计等监督工作的人员。因此对于高校管理人员可以通过修改相关监察立法或出台法律解释的方式对其进行上述静态列举。而对于存在争议的教学科研人员、教辅和后勤工作人员以及未担任行政职务的普通教师则可以通过设置公权力行使行为清单的方式进行动态判断，规定其在招生考试、学位评定、物资采购、项目申报等活动中发挥实质性管理效果与决定作用时，应当被纳入高校监察对象的范围。通过明确高校监察对象的范围，一方面有助于扫除监察盲区，避免监察泛化，另一方面也有助于划清高校内部人事监管与外部监察监督的界限，实现对高校工作人员的精准化监察。

（二）理清内外部监察机构的职能边界

为保障高校双轨监察工作的顺利开展，势必要厘清高校内设监察机构与高校派驻纪检监察机构各自的职能边界。

其一，高校内设监察机构的角色定位是“高校内部执纪者”，其职责是负责校内行政监察工作和执行内部纪律规则，具有兼顾政纪自察与学术自律的现实功能。上述定位、职责及功能决定了该部门是不能完全被派驻纪检监察机构所取代的。除此之外，高校内设监察机构在开展监察工作时能够充分遵循高校运作、教学科研和学术发展的独特规律与价值，能够较好的兼顾自主办学和监督制约等价值要素，具备其他监察形式难以比拟或替代的独特优势。因此，高校内设监察机构仍具有相当程度的存续价值，不宜将其撤销。为防止因在廉政监察方面存在职能重合而导致高校内部监察机构的廉政监察职能被外部监察机构挤压，可出台相应的文件对二者的廉政监察职能进行详细界定与划分。具体可以监察对象与监察领域为划分标准。一方面，明确高校内部监察机构主要针对高校内部行政机关各职能部门的行政工作人员行使廉政监察职能，而高校派驻纪检监察机构则主要针对高校管理人员、行使公权力的教学科研人员、教辅和后勤人员以及未担任行政职务的普通教师行使廉政监察职能。另一方面，明确高校内部监察机构主要针对招生考试、评奖评优、科研经费使用等学术科研领域行使廉政监察职能;而高校派驻纪检监察机构则主要针对基建后勤、招标采购、校办企业等领域开展廉政监察。

其二，为防止高校外部监察机构的职能越位，高校派驻纪检监察机构在开展监察工作时要做到“协助不包揽、推动不代替、到位不越位”，聚焦纪检监察职责，秉持“监督的再监督”的职能定位。针对高校内部存在的学术不端与学术腐败互涉案件调查权冲突问题，应先出台相应的规范性文件对学术不端与学术腐败行为进行合理界定与区分。依据《高等学校预防与处理学术不端行为办法》第5条的规定，高校学术委员会对于学术不端行为具有审议认定权与调查核实权。因此在开展学术不端与学术腐败互涉案件的调查取证工作时，应遵循以下要求：在调查学术腐败案件时应由高校派驻纪检监察机构为主，高校内部监察机构和学术委员会予以协助，但对于学术不端案件的调查工作，应在学术委员会的主导下组织和开展，必要时高校派驻纪检监察机构可以派员参加学术委员会组成的调查专家组，但不得对其调查工作进行不当干预。

（三）建立高校双轨监察的协同工作机制

协同联动工作机制的建立有助于汇集高校内外部监察力量，提升高校内部监察与外部监察的协同性，最大程度的发挥出双轨监察实效。

首先，要统筹高校纪委、高校内部监察部门、派驻纪检监察组或监察专员办公室的力量。各监察机构要结合自身信息资源优势，就各自履职过程中形成和掌握的有关信息加强互通共享，打破信息壁垒，实现信息互通互融。各部门可通过定期召开联合会议的方式，对各自在监察工作开展中收集到的信息进行分批分类沟通交流，高效的信息沟通机制有助于发现一些隐形腐败现象，并及时采取相应的制止措施，将腐败行为扼杀在摇篮。此外，高校内外部监察机构在加强信息互通共享的同时，也应提高问题线索的处理能力。问题线索是高校纪检监察机关开展监督检查和审查调查的源头和基础，其来源有多个渠道，包括信访举报、高校纪检监察机构监督检查或审查调查发现、上级党委巡视巡察发现、司法机关执法发现等。针对不同渠道的问题线索应设置统一部门进行汇总、分类与筛选，再将经过筛选的问题线索分别移送给相应的监察机构，如将涉嫌职务违法与职务犯罪的问题线索移送给高校派驻纪检监察组，将涉嫌违反高校内部纪律的问题线索移送给高校内部监察机构。上述信息交流与问题线索对接机制的建立有助于充分发挥监察合力的作用，实现对高校腐败案件的精准查处与打击。

其次，要深化“室地校”联动办案机制。在“室地校”办案模式中，派出机关纪委监委监督检查室的政治站位高，拥有统筹协调各方的优势，高校派驻纪检监察组具有熟悉案发单位现实情况的优势，地方纪委监委具有调查取证的丰富经验以及对涉案人员采取限制人身自由措施的权限。因此在开展联合办案时，高校派驻纪检监察机构与所在地纪委监委要自觉接受派出机关纪委监委监督检查室在办案工作中的领导，同时室、地、校三方要有效整合监察资源，发挥各自优势，以实现整体联动效果的最大化。针对目前各地“室地校”在联合办案中积累的经验和做法，要加快制定统一的联合办案专门性规定，以及时纠正联合办案中存在的标准、程序不一的问题。具体而言，可在专门性规定中明确联合办案启动的标准和程序，规定只有一些案情复杂、牵涉人员广、社会影响较大的案件才应启动联合办案程序，不能为了联合而联合，造成办案资源的浪费。同时为了畅通联合办案协作流程，还应制定联合办案协同细则，明确线索初核、司法移送的相关规定。在进行线索初核时，选派地方纪委监委办案人员参与其中，帮助其及时了解案情，在案件司法移送环节，派出机关监督检查室应发挥统筹协调功能，结合案件整体情况，对违纪违法事实的定性和处分提出总体意见。在加强联合办案人才培养方面，可建立干部交流挂职的制度。安排高校纪检监察干部到地方纪委监委参与案件查办、线索处置等业务，在实战中锻炼提升其工作能力；而地方纪委监委也可以派出骨干力量到高校挂职，在分享地方纪委监委规章制度、经验做法的同时，手把手教业务、一对一搞帮扶，实现校、地纪检监察业务水平共同促进、共同提高。

监督无禁区，高校作为培育国家未来精英与塑造社会意识形态的关键阵地，对其监督与管理的强化至关重要。若无有效监察监督机制，拥有并且能够支配大量教育公共资源的高，极易从“象牙塔”变成“法外之地”，进而成为廉洁风险的温床，甚至滋生严重的贪污腐败现象。当前，高校正在开展高校监察体制改革，派驻监察的引入使高校形成了内部监察与外部监察双轨并行的监察格局，这种监察格局能够在一定程度上克服高校原有同体监察的弊端，适应高校反腐败斗争的需要，同时也有助于推进高校治理体系和治理能力的现代化。但高校监察体制改革是一项系统且繁琐的工程，在试点与改革的过程不可避免的会暴露出许多问题，如监察主体及对象的立法规定不完善、内外部监察机构的职能边界不清、监察合力未能有效汇聚等，本文系统分析了上述问题并有针对性的提出了相应的解决措施，以期丰富高校双轨监察的理论研究成果，并为地方实践提供有益参考。