【内容提要】
党费收缴、使用和管理，是党的基层组织建设和党员队伍建设中的一项重要工作，涉及每个党组织和每名党员。实践中，有的基层党组织对党费工作不够重视，违规违纪问题时有发生。鉴于违反党费收缴、使用和管理规定行为较多，且2018年《纪律处分条例》未就如何定性处理作出明确具体规定，执纪过程中容易产生困惑。我们认为，违反党费收缴、使用和管理规定行为可能违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律以及国家法律法规，甚至涉嫌犯罪，应结合具体案情，从违纪行为的数量、严重程度、后果影响等方面综合分析研判，准确定性、恰当处理。
【基本案情】
杜某某，中共党员，某中央金融企业三级单位S省分公司（国有控股）原党委书记、总经理。
2014年5月至2018年12月，杜某某个人决定将36.23万元党费用于印制公司宣传册、拍摄宣传视频；授意公司员工挪用党费共计187.1万元垫付业务费用；针对总公司党委、组织部门多次指出的“S省分公司未按时足额交纳党费的党员人数较多”问题，安排公司人力资源部每月核发工资时，统一按照月工资收入的0.5％扣缴党费，以便公司党员能够“专心拓展业务”。杜某某任职期间，S省分公司党费收缴、使用和管理极其混乱，党员党性意识淡漠、上行下效，以支部活动名义使用党费吃喝、挪用党费等违纪违法问题突出，群众反映强烈，1个党支部连续2年被评为软弱涣散党组织，3名公司员工涉嫌挪用公款罪被监察机关立案调查。
【分歧意见】
本案例中，对于杜某某的行为应如何定性，存在两种意见。
第一种意见认为，杜某某个人决定违规使用党费的行为违反组织纪律，授意公司员工挪用党费垫付业务费用、安排扣缴党费的行为违反工作纪律，应适用2015年《纪律处分条例》第六十三条和2018年《纪律处分条例》第一百三十三条的规定合并处理。
第二种意见认为，杜某某作为S省分公司时任党委书记，重业务、轻党建，长期在党费收缴、使用和管理工作中乱作为，带坏队伍、败坏风气，严重破坏公司政治生态，其行为具有严重的政治危害性，应整体评价为违反政治纪律，履行全面从严治党主体责任不力，适用2018年《纪律处分条例》第六十七条的规定处理。
【意见分析】
经研究，我们同意第二种意见，杜某某的行为应认定为违反政治纪律，履行全面从严治党主体责任不力。
（一）杜某某的行为具有严重的政治危害性，违反党的政治纪律
习近平总书记指出，全面从严治党是各级党组织的职责所在，各级党组织及其负责人都是责任主体，必须担负起全面从严治党的主体责任。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定，党委（党组）主要负责人要认真履行第一责任人责任。《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》第七条第（五）项、第（七）项和第（八）项规定，党组（党委）应当坚持党建工作与业务工作同谋划、同部署、同推进、同考核，加强对本单位（本系统）全面从严治党各项工作的领导，包括坚持民主集中制、加强党的基层组织和党员队伍建设、加强党的纪律建设、带头遵守党内法规制度等；第二十二条第（二）项至第（四）项规定，党委（党组）及其领导班子成员履行全面从严治党第一责任人职责不担当、不作为，本地区本单位政治意识淡化、党的领导弱化、党建工作虚化、管党治党宽松软，本地区本单位在管党治党方面出现重大问题或者造成严重后果的，应当依规依纪追究责任。2018年《纪律处分条例》第六十七条规定，不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力，给党组织造成严重损害或者严重不良影响的，对直接责任者和领导责任者，视情节轻重给予党纪处分。
党费收缴、使用和管理，是党的基层组织建设和党员队伍建设中的一项重要工作，也是党组织加强对本单位（本系统）全面从严治党工作的重要抓手。本案例中，杜某某作为S省分公司时任党委书记，重业务、轻党建，“金融例外论”错误思想严重、管党治党宽松软问题突出，带头违反党的纪律，长期在党费交纳工作中乱作为，为开展业务违规决定使用党费，违规安排扣缴党费，导致公司党建缺失、组织涣散、纪律松弛，严重破坏公司政治生态。杜某某的行为表面上是违反民主集中制原则、不正确履行职责，实质上是履行全面从严治党主体责任不力，具有严重的政治危害性，应整体认定为违反政治纪律。
此外，2018年修订《纪律处分条例》时将履行全面从严治党主体责任不力的行为性质由违反工作纪律调整为违反政治纪律。按照《纪律处分条例》“从旧兼从轻”的溯及力规定，对于2018年10月1日前发生的履行全面从严治党主体责任不力的行为，应实事求是定性为违反工作纪律；对于开始于2018年10月1日以前，连续到2018年10月1日以后的履行全面从严治党主体责任不力的行为，应按照2018年《纪律处分条例》定性为违反政治纪律。本案例中，杜某某的行为属于后种情形。
（二）违反党费收缴、管理和使用规定行为及认定
依据《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》《关于进一步规范党费工作的通知》等规定，违反党费收缴、管理和使用规定行为主要包括：不按规定交纳党费；垫交、扣缴党费；要求党员交纳规定以外的“特殊党费”；少缴、拖延上缴党费；不按规定范围使用党费；个人或者少数人决定使用、下拨党费；不按规定将党费存入指定银行；利用党费账户从事经济活动；不按规定公开、报告、通报、检查党费收缴、管理和使用情况；挪用党费；等等。根据个案情况，上述行为可能违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律以及国家法律法规，甚至涉嫌犯罪。
党费收缴、使用和管理是一项严肃的工作，相较于其他资金的使用管理要求更加严格，对违反规定的处理更为严厉。《关于中国共产党党费收缴、使用和管理的规定》第三十条规定，对违反党费收缴、使用和管理规定的，依据2003年《纪律处分条例》及有关规定严肃查处，触犯刑律的依法处理；2003年《纪律处分条例》第八十三条第二款、第九十四条第二款和第一百条第二款规定，贪污、挪用党费的，应从重或加重处分，直至开除党籍。鉴于违反党费收缴、管理和使用规定行为较多，且2018年《纪律处分条例》未作出明确具体的规定，实践中需要根据案件的具体情况准确定性、恰当处理。
一是要突出政治把关，坚持从政治上看，精准甄别违反政治纪律的问题。党组织负责人存在多个严重违反党费收缴、使用和管理规定行为，应透过现象看本质，注重审核被审查人违规违纪行为背后是否存在管党治党严重失职失责，履行全面从严治党第一责任人职责、重要领导责任不担当、不作为等落实全面从严治党主体责任不力的问题，存在上述问题且给党组织造成严重损害或者严重不良影响，具有严重政治危害性的，应认定为违反政治纪律。需要注意的是，利用职务上的便利挪用党费归个人使用，可能涉嫌挪用公款、挪用资金罪，鉴于“纪、法、罪”是三个不同的评价体系，此种情况不影响将党组织负责人挪用党费等违反党费收缴、使用和管理规定的一系列行为整体认定为违反政治纪律。
二是要坚持实事求是，以事实为依据，以党章党规党纪、国家法律法规为准绳，准确认定行为性质。党员仅有个别或者多个情节较轻的违反党费收缴、使用和管理规定行为，一般政治危害性较小，不宜“一刀切”地认定为违反政治纪律，应根据个案情况予以定性。如使用党费违规吃喝的，一般认定为违反中央八项规定精神和廉洁纪律；不按照《中国共产党党务公开条例（试行）》的有关规定公开党费收缴、使用和管理情况的，一般认定为违反群众纪律；无正当理由拖延上缴党费，造成不良影响的，一般认定为违反工作纪律；保管党费过程中挪用党费2万元进行赌博的，一般认定为违反国家法律法规。
三是要予以恰当处理，综合考虑错误性质、情节后果等因素，实现“三个效果”相统一。党员有违反党费收缴、管理和使用规定行为，情节轻微或者属于一般违纪且具备免予处分情形的，可以予以谈话提醒、批评教育、责令检查或者诫勉；如果被审查人存在其他需要追究党纪责任的违纪行为，可以考虑作为情节客观表述。如对上级党组织下拨的党费未按照专款专用要求单独核算反映，或者党费管理未实行会计、出纳分设的，可以对有关人员谈话提醒、批评教育，并予以纠正。需要注意的是，党员不主动按时足额交纳党费的，应给予批评教育，限期改正；无正当理由连续六个月不交纳党费的，应按党章规定予以除名，不宜作为违纪行为认定。
【相关规定】
1.《中国共产党纪律处分条例》（2018年）
第六十七条 不履行全面从严治党主体责任、监督责任或者履行全面从严治党主体责任、监督责任不力，给党组织造成严重损害或者严重不良影响的，对直接责任者和领导责任者，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。
第一百三十三条 在党的纪律检查、组织、宣传、统一战线工作以及机关工作等其他工作中，不履行或者不正确履行职责，造成损失或者不良影响的，应当视具体情节给予警告直至开除党籍处分。
2.《中国共产党纪律处分条例》（2015年）
第六十三条 违反民主集中制原则，拒不执行或者擅自改变党组织作出的重大决定，或者违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。
3.《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》
第七条 党组（党委）应当坚持党建工作与业务工作同谋划、同部署、同推进、同考核，加强对本单位（本系统）全面从严治党各项工作的领导。主要包括：
（一）坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，坚决贯彻执行党中央决策部署以及上级党组织决定；
（二）在本单位（本系统）发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，推动党的主张和重大决策转化为法律法规、政策政令和社会共识，确保党的理论和路线方针政策在本单位（本系统）贯彻落实；
（三）把党的政治建设摆在首位，提高政治站位，彰显政治属性，强化政治引领，增强政治能力，始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致，涵养良好的机关政治生态；
（四）强化理论武装，学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，引导党员、干部坚定理想信念宗旨，落实意识形态工作责任制；
（五）坚持民主集中制，贯彻党管干部、党管人才原则，加强忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍建设，加强党的基层组织和党员队伍建设，着力提高党内活动和党的组织生活质量，做好人才工作；
（六）加强和改进作风，落实中央八项规定精神，持续整治“四风”特别是形式主义、官僚主义，反对特权思想和特权现象；
（七）加强党的纪律建设，履行党风廉政建设主体责任，支持纪检监察机关履行监督责任，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐；
（八）带头遵守党内法规制度，严格落实党内法规执行责任制，建立健全本单位（本系统）党建工作制度，不断提高制度执行力；
（九）领导机关和直属单位党组织的工作，支持配合党的机关工委对本单位（本系统）党的工作的统一领导，自觉接受党的机关工委对其履行机关党建主体责任的指导督促，防止出现“灯下黑”；
（十）加强对本单位（本系统）统一战线工作和群团工作的领导，重视对党外干部、人才的培养使用，团结带领党外干部和群众，凝聚各方面智慧力量，完成党中央以及上级党组织交给的任务；
（十一）勇于和善于结合本单位（本系统）实际，切实解决影响全面从严治党的突出问题。
第二十二条 党委（党组）及其领导班子成员落实全面从严治党责任，有下列情形之一的，应当依规依纪追究责任：
（一）贯彻执行党中央关于全面从严治党重大决策部署以及上级党组织有关决定不认真、不得力；
（二）履行全面从严治党第一责任人职责、重要领导责任不担当、不作为；
（三）本地区本单位政治意识淡化、党的领导弱化、党建工作虚化、责任落实软化，管党治党宽松软；
（四）本地区本单位在管党治党方面出现重大问题或者造成严重后果；
（五）其他应当追究责任的情形。